“三个区分”审计运用的方法

“三个区分”是在经济新常态下指导审计机关及其审计人员准确界定问题本质属性的重要标尺，是破除“突破条框即问题”传统审计思维与树立“突破未必是问题”科学审计思维的分水岭。它不仅有利于实现鼓励创新、推动改革、包容试错的审计目标，而且有利于更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

一、区分无意过失与明知故犯

少数人可能认为把无意过失与明知故犯的违法违纪行为区分开来，是区分问题责任主体的一种主观态度或者内在的心理意识活动，理论上可行，实践上不具有操作性。其实不然，只要做到统筹兼顾证据链条的高度相关和逻辑链条的互为因果，就可以准确区分责任主体的“故意”与“过失”。具体区分依据：

一是会议纪要。按照党章和现行法律法规要求，但凡涉及“三重一大”的重要决策，都必须按照民主集中制的原则进行集体决策。如一个重大事项执行失败或出现意外，并造成巨大的经济损失，审计人员应首先调阅相关会议纪要，关注该事项决策是否合规、决策重点是什么、有无成员持反对意见、具体的反对理由是什么、是单次会议决定还是多次会议商定，如果是多次会议商定的还要研究后续会议是否具有相关性，即研究是否有针对性地解决上次会议提出的问题等因素，否则就可能是“一言堂”决策行为，这种情况下就属于典型的“故意”为之，事实上的决策者就应该为该问题的后果负直接责任。作为调阅会议纪要了解客观情况的必要补充，审计人员还应根据实际情况找当时的参会人员或参与决策成员进行座谈，进一步佐证会议纪要内容的真实性与完整性。

二是项目可行性研究报告。当前社会的重大事项决策多是具有很高专业水平的技术性工作，因此在审计如环境、科级、知识产权转让等需要特殊专业知识才能胜任决策的情况是，就不能仅停留在看其是否执行了民主决策的层面，还要重点关注其是否借助了必要的外部技术专家力量。这种情况下，项目的可行性研究报告就成为审计人员判定后果“故意”还是“过失”的有力证据载体。如一个项目的可行性研究未经过周密论证，或缺少必要的专家论证环节，或编制内容缺少对项目实施可能遇到困难的评估，使得项目匆匆上马难以达到预定目标，由此造成的经济损失应归属于责任人的“故意”行为。

三是试点效果。政策试点是在特定范围内有特定主题尝试性地执行某项政策，以便把政策创新可能衍生的不确定性和不利影响控制在最小范围，同时总结经验和修正错误，使政策在全面铺开时绝大多数公众能够享受到创新政策的红利，而非分担新政策实效的成本。试点效果具体分为有无试点、试点反馈信息的全面程度两个层面。当审计人员面对一项创新政策执行带来的系列问题时，应首先关注该政策的设计者层次、政策预期目标，政策计划时间、政策执行主体等因素，并进一步关注新政策在全面铺开前有无审慎地小规模试点，或者政策执行主体从试点中得到信息反馈的正确性与全面性。如果一项政策在全面执行时出现了普遍的规律性问题，则证明试点时的信息反馈机制不够健全，未能为政策设计者提供中肯的修正完善建议。在对一个问题定性时区分“故意”与“过失”，也需关注试点情况，从试点报告或总结中捕捉有力证据，从参与政策试点的执行主体中了解试点对完善整个政策的正反两方面作用，从而客观厘定产生后果的主观原因。

二、区分工作失误与失职渎职

这本质上属于问题责任主体“不会”与“不为”的问题，因为本身“不会”而出现工作失误情有可原，但如果是会而“不为”则应归属失职渎职范畴，且后者为掩盖其失职渎职的不良后果往往在执行过程中带有一定的隐蔽性。具体可以统筹使用以下三种方式判断。

一是个人简历。区分问题责任主体是“不会”还是“不为”，首先应判断问题主题是否具备某种专业资格或资质以及胜任某种专业资格或资质以及胜任某种专业决策事项的能力。这种情况下，审计人员最先关注的应该是该问题责任人的个人简历，掌握其受教育情况、任职或分管领域、技术职称、专业文章发表、重要研讨会上的主要观点、考核奖惩等背景情况，对问题责任主体进行概略的“能力画像”，这是准确界定问题责任主体“不会”还是“不为”的前提条件。判断“不会”与“不为”，不能仅采信当事人的一面之词，还要在全面客观了解责任主体关于胜任该项职责的能力与潜力的基础上综合分析。

二是工作履历。准确区分“不会”与“不为”，还要重点关注问题责任主体是否有过类似的决策经历。如果在其成长经历中，先前有过某专业部门负责人的任职经历，当他作为更高级别领导干部遇到类似的相关决策事项，如果以某种主管理由迁延拖沓，就可基本判定属于“不为”的范畴。审计人员可以通过调阅问题责任主体的任职履历以及历年工作总结、考核表等人事档案资料来掌握责任主体的能力胜任情况，从而准确界定“不会”与“不为”。查阅工作履历，还应进一步关注问题责任主体的调研考察情况，了解其调研考察的任务目标，掌握其调研地区或行业的特色优势，并找相关参与调研人员座谈当时的调研收获，这也是判断责任主体“不会”与“不为”的重要因素。

三是培训经历。培训是能力提升的重要途径。准确区分“不会”与“不为”，还应有针对性地调阅问题责任主体的培训履历，特别是培训时间超过三个月的各种专业性培训。查阅培训情况，除了解问题责任主体再培训过程中所涉及的课程及培训成绩外，还要进一步调阅相关培训笔录或记录、经验交流课件等纸质或电子材料，以便全面掌握该主体在培训中的知识掌握情况。与此同时，还应重点关注其在国外或境外的培训情况。

三、区分探索实践与以权谋私

在某一具体问题上区分责任主体是探索实践还是以权谋私，归根结底还是准确界定责任主体实施某一决策造成不良后果是“为公”与“为私”的动机问题。要准确做到这一点，必须从以下三个层面综合权衡。

一是针对该事项的操作规范情况。从逻辑上分析，如某一责任主体是从探索实践的角度进行某种创新性尝试，其必定会充分发动群众集思广益、群策群力，严格遵守党章党规和法律规定中有关决策、执行、管理等环节的各项要求，不断分析解决探索中遇到的问题，全力把探索创新实践推向前进。如其开始以私心私虑，以权谋私，则会故意使其决策、执行等过程“暗箱化”，或仅使一小部分人“隐蔽”参与，不敢见光、羞于示人。因此，在判断探索实践与以权谋私时，审计人员应充分掌握该项决策实施过程中的政务公开情况、重大事项决策情况、重要问题解决情况、重要决策请示情况及信访情况等方面的材料，综合评价定性，这样才不会放过拉改革大旗以自保的“害群之马”，才不会挫伤改革者的积极性和创新者的创造力。

二是当时经历着的感受访谈。准确判断探索实践还是以权谋私的另一个主要途径就是找一些亲历者如班子成员、协调机构负责人以及具体执行部门工作人员等进行座谈，了解他们对该改革事项的认识和态度，对该事项责任人的感受与评价。在座谈过程中，可能会遇到一些畏首畏尾的个别情况，审计人员可以视情况扩大座谈面，进而佐证对问题责任主体的定性判断。执行团队的认可程度是定义某项探索实践是“为公”还是“为私”的关键步骤。

三是当地群众的认可程度。准确判断探索实践与以权谋私还应充分发挥“群众的眼睛是雪亮的”作用，充分调动群众参与改革事项的积极性，让群众评价探索事项的是与非，让群众点评探索事项领导者的功与过。如果某项政策的探索实践出于公心，出于为百姓谋福利的角度，即便出现某些曲折，百姓也会体谅和支持；反之，如果少数人打着改革探索的幌子损公肥私、中饱私囊，则会为当地群众所不齿。